Salamon 정책수단 분류에 따른 사립대학교의 회계정보 투명성 강화를 위한 정책 분석
정책 수단 분석
– 사립대학교의 회계정보 투명성 강화를 위한 정책
Ⅰ. 정책 배경
우리나라의 대학생은 153만여 명에 달하며, 이중 사립대학 재학생이 차지하는 비중은 73.7%에 달한다. 따라서 대학 교육에 있어서 사립대학의 역할이 매우 중요하며, 이러한 중요성과 비례하여 투명한 재정 운영 역시 매우 중요한 쟁점사항으로 오랫동안 언급되고 있다. 그러나 최근 상지대, 수원대 등의 비리 행위가 보고되고, 그 비리의 핵심에는 불투명한 사립대학의 재정 운용과 부정확한 회계처리 및 이에 대한 부실한 회계감사와 감리제도가 존재하고 있음이 드러났다. 이 때문에 정부는 사립대학의 재정, 회계 과정 전반과 공표되는 재무정보의 신뢰성과 투명성을 제고하기 위해 외부감사를 의무화하고, 이에 대한 감리를 강화하여 실시하는 등 사립대학의 재정 신뢰성 향상을 위한 수단 강구에 많은 노력을 기울이고 있다.
Ⅱ. 정책 현황
1. 사립대학의 회계 제도
사립대학의 회계는 인력 개발을 위한 교육을 목적으로 하는 사립대학을 회계실체로 하는 회계로서, 학교와 관련된 개인 및 기관의 의사결정을 위하여 유용한 정보를 제공하는데 그 목적이 있다. 현재 사립대학의 회계는 사립학교법과 사립학교법시행령을 근간으로 하여 특례규칙, 대학의 정관 등을 바탕으로 운용되고 있다. 학교법인회계는 크게 학교회계와 법인회계로 나뉘며, 추가적으로 「산업교육진흥 및 산학협력촉진에 관한 법률」제 36조에 근거를 두고 산학협력단을 운용하고 있다. 사립대학 회계의 구분 현황을 표로 정리 하면 다음 그림과 같다.
이러한 회계 제도의 주요 특징으로는 첫째, 교비회계의 등록금 수준의 적정성과 적립금 재원을 명확하게 하기 위해 기존의 교비회계를 등록금회계와 기금회계로 구분하고 두 회계간의 전입 및 전출은 고정자산 취득, 차입금의 상환, 임대보증금 상환 등 특정목적의 경우에만 제한적으로 가능하도록 규정하였다. 둘째, 개정 전에는 학교법인 및 대학교의 유형고정자산에 대한 감가상각을 실시하지 않아 정보의 신뢰성을 저하되었으나, 개정된 특례규칙은 유형고정자산에 대해 정액법으로 감가상각하고 유형고정자산의 경우 감가상각 누계액으로 표시하고 무형고정자산의 경우 직접 차감하여 표시하게 하여 보다 정확한 정보의 전달이 가능하도록 하였다. 셋째, 투자유가증권의 시가평가에 있어서도 기존의 시가가 취득가액의 1/2이하로 된 경우에만 시가평가를 하도록 하던 규정을 수정하여, 항상 시가평가가 가능하도록 개정함으로써 정보의 적시성을 증가시켰다. 넷째, 설립자기본금의 정의가 설립자 및 이사장과 학교법인의 특수관계자가 법인에 직접적으로 출연한 출연재산으로 수정되어 보다 명확하게 설립자의 기여도를 나타낼 수 있게 되었다.
2. 사립대학의 내부 감사 제도
현행 사립학교법에서는 내부감사에 대해서 ｢사립학교법 시행령｣ 제 9조의 4에서 규정하고 있다. 2013년 개정 전에는 외부 감사증명서를 제출하는 입학정원 1,000명 이상의 대학법인은 공인회계사를 감사로 선임하지 않아도 무방하였다. 그러나 현재는 모든 사립대학이 외부 감사증명서를 제출하여야 하며, 이에 따라 상시 회계감사 체제를 유지하기 위해 입학정원 500명 이상인 대학법인은 2인 이상의 내부감사 중 1인을 반드시 공인회계사로 선임하도록 하였다. 또한 과거에는 입학정원이 1,000명을 넘지 않아 공인회계사를 내부감사로 선임해야하는 사립대학일지라도 단서조항을 통해 공인회계사를 내부감사로 선임하지 않아도 되는 예외사항을 두었으나, 현재는 어떤 예외도 없이 조건에 부합하는 모든 사립대학은 공인회계사를 내부감사로 두어야한다.
내부감사는 합법성, 합목적성, 효율성 및 적정성 여부를 확인하는 감사를 해야 하며, 감사보고서는 매 회계연도 종료 후 50일 이내에 특례규칙 제 42조에 의거한 결산서와 함께 교육부 장관에게 제출해야 한다. 내부 감사의 감사대상 및 범위는 다음 표와 같다.
3. 사립대학의 외부 감사 제도
외부감사는 사립학교 운영의 공공성과 투명성을 높이기 위하여 학교법인이 매 회계연도 종료 후 관할청에 결산서를 제출할 때에 학교법인으로부터 독립된 공인회계사 감사반 또는 회계법인이 수행하는 재무제표에 대한 감사를 말한다. 외부감사는 내부감사의 신분상 한계로 야기될 수 있는 객관적 독립성 유지 문제를 극복하기 위하여 외부 감사인에 의하여 실시되는데, 이는 내부감사 기능과 조화를 이루어 회계 및 감사의 공공성과 투명성을 제고하기 위함이다. 학교법인은 외부 감사인이 회계감사기준에서 정한 절차를 수행할 수 있도록 내부감사결과보고서를 제공함으로써 재무제표에 대하여 중대한 영향을 미치는 사항의 존재여부에 대하여 검토할 수 있게 하여야 한다. 또한 이 유의사항에서 정한 외부감사 중점사항이 확인될 수 있도록 외부 감사인이 요구하는 자료를 모두 제출하고 그 질문에 진실하게 답변하여야 한다.
2013년도 이전에는 외부 감사증명서 제출 대상을 일반 사립대학의 경우 입학정원이 1,000명 이상, 전문대학의 경우 2,000명 이상인 대학으로 한정하여, 2011년도를 기준으로 전체 4년제 대학의 49.7%만이 외부감사보고서를 제출하였고, 2년제 대학의 경우 오직 29.6%만이 외부감사보고서를 제출하였다. 그러나 2013년 모든 학교법인이 감사증명서를 제출하도록 ｢사립학교법｣이 개정됨에 따라 대학교육기관을 설치, 경영하는 모든 대학법인은 외부감사보고서를 제출하여야 한다.
4. 사립 대학에 대한 감리 제도
교육부는 사립대학의 회계 투명성을 강화하기 위해 외부회계감사에 대한 감리 규정을 마련하고, 대학 교육기관을 설치, 경영하는 학교법인의 감사증명서 제출 의무화 관련 규정 등을 정비하는 내용의 사립학교법 시행령개정안을 2013년 발표하였다. 개정안에 따르면, 외부회계감사에 대한 감리는 대학이 제출한 외부 감사증명서의 신뢰성 및 공정성을 제고하기 위해 감사증명서를 검증하는 것으로서, 교육부장관은 감사증명서가 감리준거기준에 위반되었다고 판단하거나, 무작위 표본추출 등을 통해 감리를 실시할 수 있도록 하였다. 교육부에서는 사립대학의 회계규칙 위반사항 파악, 계량적 분석 등을 통해 감리 대상을 선정하며 자세한 선정기준은 다음 표와 같다.
한편, 회계 감리과정에서의 준거 법령 및 지침의 범위를 명확하게 하고자 현행 관련 법령(사립학교법, 사학기관 재무․회계 규칙 및 특례규칙 등) 등을 감리 준거기준으로 제시하였으며, 감리 결과 감사, 증명에 중대한 착오 또는 누락이 있을 때에는 감사증명서를 작성한 공인회계사 또는 회계법인의 명단 및 해당 내용을 금융위원회에 통보할 수 있도록 하여, 감리제도의 실효성을 확보하도록 하였다.
5. 사립대학 재정, 회계 지표 개발 및 공시 의무화
교육부는 사립대학 재정, 회계의 건전하고 투명한 운영을 유도하고, 운영 현황에 대한 정보를 학생 및 학부모 등 수요자에게 제공하기 위해 「사립대학 재정ㆍ회계 지표」를 개발하여 공시하도록 하였다. 공시 내용은 3가지 분야, 9가지 재정, 회계 지표로 분류하였으며, 대학알리미를 통해 해당 내용을 공시하도록 하였다. 세부 지표로는 교육투자 분야에서 학생 1인당 교육비, 교육비 환원율, 장학금지급률, 이월금비율, 재무안정성 분야에서 등록금 의존율, 부채비율, 법인전입금 비율, 법인책무성 분야에서 법인전입금 비율, 수익용 기본재산 확보율, 학교운영경비 부담률 등이다. 이를 표로 정리하면 아래와 같다.
아울러 대학 공시 항목에 교육부 감사 등 외부감사결과를 추가적으로 공시하고 교직원 보수 정보를 기본급, 상여수당, 가족수당, 성과급 등 항목으로 세분화해 1인당 지급 단가 또는 평균액을 공개하도록 하여 외부통제를 강화하도록 하였다.
Ⅲ. Salamon의 분류에 따른 정책 수단 유형화
1. 직접성
직접성은 특정 정책을 집행하는데 필요한 재원과 서비스를 정부가 직접 제공하는 정도, 즉 정부가 정책 집행에 직접적으로 개입하는 정도를 의미한다. 이에 따라 정부 조직과 인력만을 활용하여 정책을 집행하는 경우 직접성이 높게 나타나며, 시장유인적인 기제를 활용하여 정책목표를 달성하는 경우에는 정부는 간접적인 역할만을 수행하고 직접적인 개입은 최소한에 그치기 때문에 직접성이 낮게 나타난다.
사립대학교 재정 투명성 강화를 위한 내, 외부 감사 제도의 경우, 주로 재정 운영 과정이나 이에 대한 감사 과정에서 공인회계사를 의무적으로 참여시켜 재무정보의 투명성과 신뢰성을 향상시키는 것을 주요 골자로 한다. 구체적으로, 입학정원 500명 이상인 대학법인의 경우 2인 이상의 내부감사 중 1인을 반드시 공인회계사로 선임 하도록 하였고, 대학교육기관을 설치, 경영하는 모든 학교법인의 경우 외부 공인회계사의 감사 보고서를 제출하도록 ｢사립학교법｣을 개정함으로써 정부의 직접 개입보다는 민간 전문가 활용을 통한 정책 수단을 주로 제시함으로써 직접성이 낮게 나타났다.
한편 감리 제도의 경우 교육부가 직접 일부 사립대학이 제출한 외부 감사보고서의 신뢰성 및 공정성을 제고하기 위해 감사보고서를 검증하는 것으로써 직접성이 높다고 할 수 있다. 한편, 정보 공개 의무화의 경우 다양한 정보 이용자들에게 신뢰성 있고 투명한 정보를 적시에 제공함으로써 외부 정보이용자들에 의한 감독 및 통제 기능을 강화하기 위하여 도입된 것으로, 정부 개입의 여지가 거의 없어 직접성이 낮다고 할 수 있다.
2. 강제성
강제성은 각 정책 도구가 개인이나 집단의 행위나 선택을 강요하는 정도로써, 정책 목표 달성을 위해 정부가 정책 수단을 통해 제약을 강제하는 정도를 의미한다. 상기 제시된 정책들은 모두 사립학교법 개정에 의해 법에 명시된 의무로써 사립학교를 운영하는 모든 주체들에게 강제적으로 적용되며, 이러한 법적 의무 불이행에 대해 과태료 부과, 내부감사에 대한 취임 승인 취소, 임원 취임 승인 취소, 국고보조비 지원 감액, 중단 등 행, 재정적 제재 조치를 내릴 수 있음 비춰볼 때 이러한 정책 수단들의 강제성은 높다고 할 수 있다.
3. 가시성
가시성이란 정부의 정책 수단이 외부에서 얼마나 쉽게 파악되고 관찰될 수 있는지 나타내는 것으로, 특정 정책수단에 투입된 자원이 통상의 예산과정에서 얼마나 쉽게 노출되고 파악되는지 여부, 정책을 추진하고 평가하는 정책과정 전반이 조직 및 인력 등의 차원에서 외부에 얼마나 많이 노출되는지 여부, 제공되는 서비스의 이용자들이 정책 수단을 얼마나 쉽게 이해하고 파악할 수 있는지 여부 등을 통해 평가 된다. 상기 제시된 정책 수단들은 모두 수행 과정 및 결과를 공개하도록하는 법적 의무가 부여되어 있다. 구체적으로 살펴보면 내부감사의 경우 내부감사결과보고서를 작성하여야하며, 외부감사의 경우 감사보고서를 작성, 공표할 의무를 지니고 있다. 또한 교육부 감리 결과 역시 감리보고서를 통해 공개되고, 사립 대학 역시 대학알리미를 통해 정보를 공개할 의무를 가지고 있어 해당 정책 수단 모두 가시성이 높다고 할 수 있다.
4. 자동성
자동성은 해당 정책 도구가 시장 제도, 조세 체계 등과 같은 기존의 행정 구조를 활용하는 정도를 의미한다. 기존의 행정 조직이나 인력을 활용하는 정도가 높을 경우 자동성이 높으며 조직을 신설하거나 관련 전문 인력을 새롭게 확보해야 하는 경우 자동성이 낮아지게 된다. 상기 제시된 정책 수단들의 경우 정부가 새로운 기관을 신설하거나 조직을 개편하지 않고 기존에 공인회계사에 의해 수행되던 감사의 범위를 단순히 확대하여 사립대학에 적용하는 등 주로
해당 행위 주체 및 민간 공인회계사에 그 역할을 위탁하기 때문에 자동성이 비교적 높은 정책 수단이라고 할 수 있다.
Ⅳ. 결론
각 정책 수단들을 Salamon의 분류에 따라 표로 정리하면 다음과 같다.
결과를 살펴보면 상기 정책 수단들의 강제성, 가시성, 자동성은 모두 높게 나타났으나 직접성의 경우 감리 제도를 제외하고는 모두 낮게 나타났다. 즉, 위의 수단들 대부분이 정부 개입 없이 법에 의해 강제된 의무에 따라 민간 주체에 의해 수행된다는 것이다. 이러한 점은 정책 수단으로써의 효율성은 높을 수 있으나 적절한 감시와 통제가 이루어지지 않을 경우 정책들이 실효성을 나타내지 못할 수 있다.
2014년의 경우 외부회계감사에 대해 감리를 수행한 대학의 수가 전체의 3%에 불과한 것으로 나타났을 뿐 아니라 감리대상을 선정하는 기준 자체 역시 모호하여 유일한 정부 직접 통제 방식인 감리 제도가 부실하게 시행되고 있다는 지적이 나오고 있다. 더욱 문제는 실제로 외부 공인회계사 등이 작성한 외부감사보고서 자체가 부실하다는 것이다. 감리 대상으로 선정되지 않은 일부 대학의 외부감사보고서를 검토한 결과 광운대의 경우 회계처리규칙위반이 3건 발견됐으나, 외부감사보고서는 이를 지적하지 않았고,수원대, 연세대, 서강대의 경우 교육부 종합 감사에서 지적된 문제가 한 건도 외부감사보고서에서는 지적되지 않았다. 이러한 문제점은 해당 정책 수단들의 직접성이 낮은 것과 관련된 것으로 이를 해결하기 위한 감시, 감독의 강화와 강력한 처벌 규정 및 규제 장치의 마련이 필요할 것으로 보인다.
Ⅴ. 참고문헌
< 「사립학교법」 개정(’13.1.23)에 따른 「사립학교법 시행령」 개정 >
< 사립대학 회계 정보 투명성 제고방안 연구, 2014 >
< 사립대학의 회계감사 특성에 관한 연구, 2005>
< [국정 감사 보도자료] 부실한 사립대학 외부회계감사, 감리도 부실 >
Salamon 정책수단 분류에 따른 사립대학교의 회계정보 투명성 강화를 위한 정책 분석 – Could be Ok