게임중독 예방제도(셧다운제도)에 대한 분석
1. 정책 수단 소개 : 게임중독예방제도(셧다운제도)
게임중독예방제도(셧다운제도)란 간단하게 게임을 마약·도박·알코올에 이은 ‘4대 중독’으로 규정하고, 정부에서 이를 관리하도록 한 ‘중독 예방·관리 및 치료를 위한 법률안이다. 이 제도가 무엇인지, 어떤 이해관계들이 얽혀있는지에 대해 조사하고 Salamon의 행정수단 유형화를 통해 성격을 분석하고자 한다.
1-1. 게임중독예방제도(셧다운제도)의 도입 배경
2013년 6월 17일, 제316회 국회(임시회) 제1차 전체회의에서 신의진 비례대표의원을 비롯한 총 14명의 새누리당 국회의원들은 중독 예방, 관리 및 치료를 위한 법률안을 상정했다. (제도의 논의는 2004년부터였다.)
이들은 중독을 ‘중독유발 물질 및 행위(알코올, 인터넷 게임, 도박, 마약 등)에 신체적ㆍ심리적으로 의존하는 상태’로 규정하고 대한민국 인구 약 5천만 명 중 약 333만 명이 의학적인 치료가 필요한 중독자로 추정되고 있다고 제시했다. 그 안에서도 인터넷 게임 중독자는 47만 명이고 특히나 입원 및 재활치료가 필요한 만성중독군은 5만 명 정도라고 한다. 이로 인한 사회경제적 비용은 최대 5조 4천여억 원이나 하는데 왜냐하면 중독으로 인한 학습장애, 주의력결핍과잉행동장애, 우울증 등 다양한 정신장애는 개인의 건강 문제에 국한되는 것이 아니라 폭행, 강도, 살인 등의 강력범죄, 근로자의 생산성 저하 그리고 청소년의 학습기회 손실로 이어지는 등 중독자의 가족 및 사회전반에 걸쳐 심각한 사회적 폐해를 초래하기 때문이다.
지난해 이맘때쯤 인터넷 게임에 빠져있던 40대 남성이 생활비가 떨어져 청주의 한 식당에서 60대 여종업원을 피살했다는 사건이 보도된 바 있다. 가족이나 친구들과의 교류 없이 게임에만 매달리던 남성이었다. 또 2010년에는 집에 있던 20대 청년이 “제일 처음 본 사람을 죽이겠다.”며 흉기를 들고 나와 ‘묻지마 살인’을 저지르기도 했다. 그는 미국 유학 중 대학을 중퇴하고 귀국해 두문불출하며 게임에 심취했다. 게임을 하다 흥분을 가라앉히지 못한 채 거리로 나왔던 것이다.
보다시피 게임 중독으로 인한 범죄에 경각심을 가져야 할 사건들이 잇달아 일어났고 국가가 나서 치료하고 예방할 필요가 생겼다. 그러나 당시에는 중독 관리 업무가 여러 부처에 분산되어 있고, 부처 간 협력체계가 미비하여 통합적 대처가 미흡한 실정이었다.
1-2. 관련 주체들의 입장
대표적인 관계 부처인 보건복지부, 국무조정실, 문화체육관광부, 경찰청 등의 입장은 다음과 같다.
먼저, 보건복지부는 「중독 예방·관리 및 치료를 위한 법률」의 독립적인 법 제정이 필요하다고 공감했으며 이를 통해 범부처 차원의 중독 예방과 중독 치료·재활 및 중독 폐해 완화·방지 사업이 원활하게 추진될 것으로 기대했다.
국무조정실은 중독으로 인한 사회적 폐해를 체계적으로 관리 할 필요는 있으나, 현재 각 중독 분야는 개별법에 의해 관리되고 있고 분야별로 관계 부처와 업계 간 이해관계가 복잡하여 고도의 전문적인 예방 및 치료가 요구되는 상황임을 감안하여 게임중독예방제도의 실효성에 대한 검토가 충분히 이루어져야한다고 주장했다.
문화체육관광부는 ‘인터넷 게임 등 미디어 콘텐츠’는 범위가 광범위하고 포괄적이며, 객관적인 인과관계가 입증되지 않았으므로 평등원칙 위반, 명확성원칙, 과잉금지원칙에 위반되어 삭제해야 한다는 입장이었다. 개인적으로 문체부가 적극적으로 나설 줄 알았는데 신중한 입장이어서 놀랐다. 하지만 따져보면 국무조정실의 입장과 마찬가지로 인과성과 명확성에 대한 검토가 필요하다는 입장인 듯하다.
마지막으로 경찰청은 인터넷 게임 뿐 아니라 바다이야기류와 같이 도박성의 게임물에 의한 중독은 큰 문제로, “게임산업진흥에 관한 법률은 게임물을 과도하게 이용하는 행위“에 대해 위험을 재고할 필요가 있다고 주장했다.
게임중독예방제도에 직접적으로 영향을 받는 입장 중 찬성 측은 시민사회 (학부모, 학교, 제도를 발의한 국회의원 등)이고 반대 측은 제재를 받는 게임 이용자나 산업체 등이 있다.
먼저 찬성 측의 입장은 다음과 같다. 인터넷 게임에 중독되면 실제 일상생활에서 정서적 불안정이나 강박적 집착 등의 금단 증상에다 판단력 장애도 동반돼 대인관계를 비롯한 사회 적응에 어려움이 발생한다. 게임 중독자의 뇌 영상 촬영 연구 결과를 보면, 정상인보다 ‘쾌락 중추’ 부위의 활성도가 눈에 띄게 증가하는 것이 보이는데, 이는 알코올이나 마약 중독자의 활성화되는 부위와 유사하다. 게임으로 인한 청소년 중독자를 치료할 때 가장 중요한 원칙 중 하나는 게임을 못하게 하는 것이다. 그래야 다른 자극에도 반응하고, 치료가 진행된다는 것이다.
중독 문제 해결을 위해서는 가정의 역할이 중요한 것은 사실이지만 중독으로 인한 범죄로 사회 안전이 위협받는 상황에서는 국가의 적극적인 중독 예방 노력이 필요하다. 특히나 문제 계층이 아동, 청소년과 같이 국가의 미래를 책임질 세대라는 것을 참작할 때 국가가 우리 가족과 아동, 청소년의 건강과 안전을 지킬 권리를 보장하는 것은 책임성에 비추어 보아도 필수적인 역할이다.
반면 반대 측은 마약과 게임을 동급으로 취급하는 시각을 반영된 법이라며 분개했다. 또한 중독과 연관된 법률들은 해당 산업의 진흥에 영향을 주는 법으로서 중독 예방 및 폐해 방지에는 한계가 있다. 이 규제는 자칫 게임 강국인 대한민국의 게임 산업에 큰 타격을 줄 수 있는 복잡한 사안이다. 실제로 논란이 벌어지는 와중에 게임 관련 주식의 시가총액이 2200억 원 이상 증발했고 법안을 반대하는 서명운동에 동참한 사람이 25만 명에 육박했다.
1-3. 게임중독예방제도(셧다운제도)의 적용
그렇다면 이 제도는 어떠한 방식으로 작동되는 것일까. 2011년 11월 20일부터 16세 미만의 청소년은 오전 0시부터 오전 6시까지 온라인게임이용을 제한 당한다. 자정이 되면 인터넷 게임을 서비스하는 업체들은 이 시간대에 연령과 본인 인증을 통해 청소년 게임이용을 차단해야 하며 모바일 게임은 중독성이 적다는 판단 하에 2년간 유예 판정을 받았지만, PC온라인게임 셧다운제는 일부 변경되어 유지될 전망이다. 또한 셧다운제도 안에서 또 세 가지의 방식이 존재한다는 것을 알 수 있었다.
| 직접적인 셧다운제도 | 간접적인 셧다운제도 | 선택적인 셧다운제도 |
| 청소년의 심야시간 게임접속 자체를 제한하는 것과 같이 직접적인 제한을 가하는 것이다. | 게임내의 피로도 시스템과 같이 일정 시간 이상 게임을 할 경우 경험치나 게임머니 등의 보상을 낮춤으로써 장기간의 접속을 제한하는 것이다. | 부모의 동의하에 자녀의 게임 이용 시간을 설정하고 이용토록 하는 것이다.(추후에 ‘게임시간선택제’라는 명칭으로 변경) |
2. 게임중독예방제도(셧다운제도)의 성격 : Salamon의 이론을 적용해서
2-1. 직접성
직접성은 정부가 정책 집행에 직접적으로 개입하는 정도를 의미한다. 그런 의미에서 셧다운제도는 분산되어 있는 중독 관리 업무를 통합하는 협력체계를 만든다는 취지이기는 하지만, 실제 수단의 시행은 ‘게임을 서비스하는 업체’가 자정에 본인 인증을 하는 방법을 사용하므로 직접성이 낮다고 볼 수 있다. 이마저도 본인 인증도 일부 큰 규모의 게임사를 제외하고는 처리 시스템을 구축하는데 부담이 되어서 감시의 눈을 피하는 경우가 생기면 아예 수단의 영향이 미치지 않는 경우까지 발생할 것이다.
이렇게 낮은 직접성은 셧다운제도를 찬성하는 입장에서 우려가 클 것이다. ‘주인-대리인 현상’이 발생할 여지도 충분하고 이로 인한 감시가 더해질 경우 시간과 비용 부담이 늘어난다. 그렇다고 반대하는 입장이 기분 좋은 상황도 아닌 것 같다. 앞서 말했듯 본인 인증 시스템을 구축하는 비용이 만만치 않으나 이러한 ‘규제순응비용’을 고려한 내용이 법률상에는 없다. 정부는 무조건적으로 강력한 규제만 할 뿐이기 때문이다. 셧다운제도 자체에 대한 정교함이 떨어진다고 볼 수 있다.
그런데 흥미로운 점은 수업 시간 중 수단끼리 비교를 하면 성격이 달라지는 경우가 있었는데 여기서도 셧다운제도 내에서는 ‘직접적인 셧다운제도’, ‘간접적인 셧다운제도’라는 명칭으로 직접성이 달라진다는 것이다. 직접적인 셧다운제도 조차 실효성이 떨어지는 실정이라면, ‘간접적인 셧다운제도’의 보상체제, 즉 시장유인적인 기제를 활용하는 것이 해결책이 될 수 있다고 생각한다. 중독자일수록 게임 세계 내에서의 보상에 민감할 것이므로 경험치나 게임머니를 낮추는 것에 그치지 말고 손해를 주도록 강력한 유인책을 만들어야 한다.
2-2. 강제성
강제성은 정책 수단이 개인이나 집단에게 특정의 행동을 유도하기 위하여 정부가 제약을 강제하는 정도를 의미한다. 직접성과 이어지는 맥락에서 셧다운제도는 아주 강력한 제도를 표방하면서 도입되었지만 실태를 분석해보았을 때 강제성이 중립 정도에 그친다고 생각한다.
가장 큰 이유는 기술의 미흡함이다. 지속적인 지적이지만 본인 인증 단계에서 이통사 등 본인 확인 기관으로 지정된 곳과 연계해야 본인 여부와 연령확인이 가능한데 이러한 시스템 구축은 쉽지 않다. 뿐만 아니라 수단 자체의 미흡함도 있다. 셧다운제도의 아주 큰 허점은 이미 주민번호를 사용해 회원가입을 마친 사용자에 대한 별도의 대안이 없으며, 휴대폰을 통한 휴대폰이 없는 청소년이나 어린이의 경우는 부모의 아이디를 사용할 수밖에 없다. 이런 식으로 부모의 아이디를 소유하게 된 어린 아이들은 오히려 청소년 이용 금지 콘텐츠에 더 쉽게 노출된다는 것이다.
다른 수단과의 충돌 역시 존재한다. 최근에는 ‘주민등록번호 신규 수집 및 이용을 전면 금지’하겠다는 정부 방침이 그것이다. 이 온라인게임 셧다운제를 유지하려면 사용자의 연령 확인 필수적인데, 주민번호 사용을 금지하게 되면 현실적으로 확인할 수 있는 기준이 사라지는 것이다.
강제성은 정부의 관심과 사후 관리 정도에 따라 정해지는 것인데 훗날의 정책과 충돌한다는 것은 셧다운제도에 대한 관심이 상대적으로 낮다는 것을 반증한다.
2-3. 가시성
가시성은 정책 수단의 활용이 외부에서 쉽게 파악되거나 관찰 될 수 있는 정도를 의미한다. 가시성을 결정하는 조건 첫 번째는 특정 정책수단에 투입된 자원이 예산 과정에서 쉽게 노출되는지, 두 번째는 정책을 추진하고 평가하는 정책 과정 전반이 외부에 노출되는지, 마지막으로 제공되는 서비스의 이용자들이 정책 수단을 얼마나 쉽게 이해하고 파악할 수 있는지 이다.
먼저, 셧다운제도와 관련한 예산 정보를 찾기가 쉽지 않았다. 그런데 조사 도중 반대 측이 이 제도는 여성가족부가 예산을 확보하는 수단이라고 비판하는 것을 알게 되었다. 실제로 여성부의 예산이 정부안보다 140억 원이나 증가했다는 뉴스 기사가 있었고 (연합뉴스, 2013.01.06.) 여성부는 셧다운제도의 본격적인 도입 전에는 예산이 지속적으로 감소하는 추세였고 이를 높이기 위해 제도를 이용한다는 것이다. 그러나 이것 또한 반대 측의 의견이고 간접적인 확인일 뿐 예산에 명확하게 노출되어 있지 않다는 점에서 가시성이 낮다고 볼 수 있다.
다음으로 정책 과정 전반의 노출과 관련한 가시성은 높다고 볼 수 있다. 이 제도가 논란이 끊이지 않았으므로 지속적으로 관련 당사자들의 토론이 TV로 노출되었고 열광적인 게임 이용자들의 온라인상의 관심도 상당했기 때문이다. 마지막으로 서비스의 이용자들의 정책 수단에 대한 이해도는 그렇게 높지 않다고 볼 수 있다. 아무래도 기술적 제재가 많이 활용되었고 어떤 게임은 강력한 규제 대상이지만 모바일 게임은 2년간의 유예를 받는 등 모호함이 상당했다. 이로 인해 실효성은 없는 구색 맞추기 법안이라는 평가가 게임업계뿐 아니라 실제 청소년을 자녀로 둔 부모입장에서도 나왔을 정도였다.
2-4. 자동성
자동성은 정책 수단이 정책을 집행함에 있어 기존의 행정 구조를 활용하는 정도를 의미한다. 셧다운제도는 분산되어 있던 부처들의 중독 규제를 한 데 모은다는 본래의 취지로 보면 자동성이 높다고 생각하기 십상이다.
그러나 도입 배경에도 명시했듯 실제로는 「중독 예방, 관리 및 치료를 위한 법률안」부터 새로 발의하고 상정했다. 기존의 행정 구조를 활용했기 보다는 기존에 존재하던 문제의식을 강력하게 환기했다고 볼 수 있다.
수단의 시행을 게임 업체에게 시킨다는 점 또한 ‘민간위탁’처럼 보여서 자동성이 높아 보이지만, 게임 업체가 본인 인증 시스템을 만들어야 한다는 점에서 셧다운제도는 자동성이 매우 낮은 수단이다.
2-5. 정리
이상으로 게임중독예방제도(셧다운제도)의 도입과 실상 그리고 성격을 살펴보았다. 이 제도는 직접성은 낮고 강제성은 중간 정도이며 가시성은 조건에 따라 다른 양상이며 자동성은 낮은 성격이다. 대체적으로 낮음을 보여서 실효성에 대한 의문이 들었는데 역시나 지난해 여가부가 국정감사에 자체 연구용역한 ‘강제적 셧다운제 실태조사 보고서’의 내용에 의하면 심야시간 청소년 인터넷 게임 이용시간은 0.3% 감소한데 반해 청소년의 심야시간 게임 이용을 위한 주민번호 도용은 9.1%에 달했다고 밝혔다. 실제로 셧다운제도가 이렇다 할 효과가 없다는 것을 증명하는 결과로 오히려 도용으로 인한 더 큰 문제가 발생할 가능성만 보여줬다.
IT나 온라인이라는 대상은 현실 세계에서 접근하기엔 복잡하고 모호하며 그렇기에 규제가 능사가 아니라는 것을 깨달았다. 수단으로 인식을 바꾸는 것은 매우 어렵다. 그렇기에 게임중독 문제는 인식을 바꿀 수 있도록, 다른 차원에서 수단을 강구해야 한다고 생각한다.