수출보험제도 분석
제 1장. 서론
WTO체제 이후 새로운 규범 하에서 정부의 직접적인 수출지원수단이 대폭적으로 제한되고 있다. 하지만 수출보험의 경우, 보험가입시에 장기적인 운영비용 및 손실을 충당하기에 부적절할 정도로 낮은 보험료율로 적용하여 보험가입자에게 제공되지만 않으면 수출지원수단의 일환인 수출보조금에 해당되지 않는다. 이러한 측면에서 볼 때, 수출보험제도는 WTO체제하에서 효용성 및 효율성이 큰 수출지원수단의 하나라고 할 수 있다.
통상적으로 무역거래에는 많은 위험들이 내포되어 있다. 그러한 위험들에는 계약 물품을 목적지까지 운송하는 과정에서 발생하게 되는 운송위험과 수출물품의 대금을 지급하는 과정에서 발생하는 대금결제위험으로 나눌 수 있다. 전자의 위험과 같은 경우는 해상보험 등 통상의 보험으로 위험을 회피할 수 있다. 하지만 후자의 경우는 수입업자의 일방적 계약파기나 수입국의 정치, 경제적 환경 변화에 따른 수출불능 또는 수출대금 회수 불능 등 주로 대금 결제상 발생하는 위험들로서 이는 해상보험과 같은 통상의 보험으로는 보장되지 않으므로 수출업자가 직접 부담할 수밖에 없다.
따라서 이러한 위험을 무릅쓰고서라도 수출거래를 하기 위해서는 이에 대한 위험을 최소화하기 위한 보호 장치가 필요하며, 이 같은 위험을 대비하기 위하여 정부의 주도하에 국가차원에서 마련된 것이 바로 수출보험이다.
이 보고서에서는 행정수단으로서의 수출보험제도에 대한 이해를 위해 Salamon의 정책수단 분류에 따라서 직접성, 강제성, 가시성, 자동성 측면에서 각각 분석하고자 한다.
제 2장. 수출보험제도
1. 제도 소개
수출보험이란 수출무역 및 기타 대외거래에서 발생하는 것으로 통상의 보험으로는 구제하기 곤란한 위험들, 즉 비상위험 내지는 신용위험으로 인해 기업 또는 기업에 자금을 융자해 준 금융기관이 입을 수 있는 재산상의 손실을 보상해 주는 제도이다. 수출보험제도의 궁극적인 목적은 이러한 안전망을 통해 수출을 촉진하고 진흥하기 위한 것이다.
수출보험제도는 그 공익적 특수성으로 인하여 위험의 측정이나 보험료의 결정 등이 ‘대수의 법칙’에 의하여 이루어지기 보다는 수출 등 대외거래에 대한 지원필요성에 따라 이루어지고 보험자인 무역보험공사 역시 특별법에 의하여 설립된 특수법인으로서 영리를 목적으로 하지 않는다. 수출자는 이 제도를 통해 수출대금을 받지 못하여 발생한 손실을 보상받을 수 있기 때문에 위험성이 있는 외상거래나 신규 수입자의 적극적인 발굴을 통한 신시장 개척 및 시장다변화를 도모할 수 있다. 금융기관은 담보능력이 부족한 수출업체에 대해서도 수출보험증권이나 수출신용보증서를 담보로 활용하여 무역금융 지원 확대 및 위험도가 높은 수출거래에 대한 지원이 가능해진다.
이 보험은 수출의 양적확대 뿐만 아니라 질적인 향상을 도모하는 제도로서 일종의 공영보험으로 손해보험과는 달리 대부분의 나라에서 국가에 의해 직·간접적으로 제공되고 있다. 한국의 경우 1968년 12월 수출보험법이 제정 공포됨에 따라 1969년 2월 대한재보험공사에서 수출보험업무를 시작했으나, 1977년 1월 한국수출입은행으로 업무가 이관되었다. 그 후 1981년 3월 수출보험법 개정으로 1992년에 ‘수출·수입보험제도’를 전담·운영하는 정부출연기관인 수출보험공사가 설립되었고, 2010년 7월 한국무역보험공사로 명칭이 변경되었다.
2. 현황
한국의 수출보험은 정부의 책임 하에 운영되고 있으며, 이는 한국의 대외수출 산업을 장려하기 위한 정부의 수출 진흥정책의 일환으로써 일종의 정책보험이라는 성격이 강하게 반영되어있다. 수출보험제도의 운영은 정부에서 매년 일정 수준의 정부 기금을 받아 보험자의 담보능력에 대한 대외 공신력을 제고하고 기금이 허용되는 범위 내에서 보험가입자가 보상을 받을수 있도록 하는 운영체계를 가지고 있다.
수출보험공사가 설립된 1992년도에 536억원에 불과하던 수출보험기금 조성액은 1999년도에 1조 1,540억원으로 크게 확충되어, 기금조성액 대비 보험책임잔액(유효계약액) 비율을 나타내는 담보력지수인 기금배수 또한 1992년의 33배에서 1999년에는 16배 수준으로 크게 개선되었다. 그러나 공사의 보험 인수실적은 급격히 증가하고 있는데 비해 최근 대형 보험사고 발생으로 기금재원은 2007년말 1조 9,823억원에서 2010년말 1조 1,541억원으로 오히려 감소함에 따라 2010년말 기준 보험책임잔액(90조 3,837억원)이 기금재원의 78배 수준으로 향후 기금재원 확충 및 대형보험 사고 감축노력 등이 필요한 실정이다.
제 3장. Salamon의 행정수단 유형분류에 따른 분석
1. 직접성
직접성이란 특정정책을 집행하는데 필요한 재원과 서비스를 정부가 직접 제공하는 정도이다. 정부가 정책집행에 직접적으로 개입하는 정도를 의미하며, 정부조직과 인력만을 활용하여 정책을 집행하는 경우 직접성이 높다고 할 수 있다. 반대로 시장유인적인 기제를 활용하여 정책목표를 달성하는 경우 정부는 간접적인 역할만을 수행하고 직접적인 개입은 최소한에 그치기 때문에 직접성이 낮다고 할 수 있다.
이 기준에 비추어 볼 때, 한국의 수출보험제도는 직접성이 낮은 행정수단이다. 왜냐하면 수출보험제도는 정부에 의해 제공되기는 하지만 엄밀히 말하자면 정부가 출연금 예산으로 운영비와 사업비를 지원하는 정부출연기관인 무역보험공사에 의해서 제공되기 때문이다. 정부는 무역보험공사의 대내외 신뢰도를 증진시키고, 보험제도운영을 원활히 할 수 있도록 정부출연금을 통해서 지원하는 역할을 한다. 또한, 무역보험공사의 직원들은 공무원이 아니며, 보험제도 집행에 있어서 정부의 인력은 크게 필요하지 않다.
하지만, 세계 공적수출신용제도를 처음으로 도입한 영국의 경우 한국과 다르게 수출보험제도가 정부에 의해서 직접 제공되고 있다. 영국은 1919년 신용위험 및 비상위험에 대한 수출보험지원을 통하여 제 1차 세계대전으로 붕괴된 영국의 수출산업을 진흥시키고자 상무부 수출신용보증국(ECD)을 설치했다. 1926년 수출신용보증국(ECGD)로 개명되었으며, 1991년 수출투자보증법이 제정됨에 따라 영국정부부처의 형태로 운영이 된다. ECGD는 매년 의회로부터 승인을 받아 운용되는 중앙정부기금을 통해서 운영이 된다. 이 경우 수출보험서비스가 정부조직에 의해 직접 제공되므로 직접성이 높다고 볼 수 있다.
2. 강제성
강제성은 각 정책수단이 개인이나 집단의 행위나 선택을 구속하거나 강요할 수 있는가의 문제를 의미하며 구속이나 강요의 형태로 나타나기도 하지만 보조금이나 서비스의 제공 형태로 나타나기도 한다. 강제성은 정책 수단이 개인이나 집단에게 특정한 행동을 유도하기 위하여 제약을 강제하는 정도를 의미하며, 그 정책이나 수단의 내용을 정하고 운영되는데 있어서 정부가 강한 행정처벌을 내릴 수 있는 것일수록 강제성이 높다.
이 기준에 비추어 볼 때, 수출보험제도는 강제성이 낮은 행정수단이다. 왜냐하면 기업이나 은행은 재산상의 손실의 가능성이 예상되는 수출거래를 함에 있어서, 반드시 수출보험에 가입해야하지는 않기 때문이다. 기업이나 은행은 수출보험제도 가입에 있어서 선택의 자유를 가진다. 수출 규모가 크지 않고, 수출 상대국의 정치, 경제 환경이 매우 안정적이고 거래 상대방의 신용이 높아 수출대금 회수 불능과 같은 위험이 거의 없는 경우, 기업은 자체적인 판단에 의해 수출보험에 가입하지 않을 수도 있다. 수출보험에 가입하지 않음에 따른 행정처벌과 같은 정부의 규제는 존재하지 않기 때문에 강제성이 낮은 정책수단이라고 볼 수 있다.
3. 가시성
가시성이란 정부에 의하여 직·간접적으로 제공되는 재화나 서비스가 시민들의 눈에 잘 띄는 것인가의 문제를 말하는 것이다. 가시성은 특정 정책수단에 투입된 자원이 예산과정에서 쉽게 파악되는 정도, 정책을 추진하고 평가하는 정책과정 전반이 조직 및 인력 등의 차원에서 외부에 노출되는 정도, 제공되는 서비스의 이용자들이 정책수단을 쉽게 이해할 수 있는 정도에 의해서 측정된다.
이 기준에 비추어 볼 때, 수출보험제도는 가시성이 높은 행정 수단이다.
위의 표는 연도별 정부출연금과 기타출자금을 나타낸다. 이처럼 수출보험을 위한 기금조성을 위해 정부가 매년 얼마씩을 지출하고 있는지 쉽게 파악할 수 있다. 또한 인터넷의 발달과 최근 정부의 정보공개 정책으로 인하여 공공기관 알리오 홈페이지(www.alio.go.kr)나 무역보험공사 홈페이지(www.ksure.or.kr)에 접속하면 기금의 조성뿐만 아니라 보험금 지급 내역 등에 관한 상세한 정보를 얻을 수 있다. 정책홍보 측면에서는 무역보험공사 홈페이지에 접속하면 수출보험제도에 대한 자세한 소개와 세부적으로 어떤 종류의 수출보험들이 제공되고 있는지에 대해서 알 수 있다. 또한 무역보험공사를 알리기 위하여 TV캠페인(광고)도 실시하고 있다.
4. 자동성
자동성은 해당 정책수단이 기존의 시장제도, 조세체계 등과 같은 기존의 행정구조에 의해 유지되는가 여부를 의미하는 것으로 자동성이 높은 정책수단은 새로운 정책수단을 창출하는 것에 비하여 매우 경제적이라는 평가를 받고 있다. 기존의 행정 조직이나 인력을 활용하는 정도가 높을 경우 자동성이 높으며, 조직을 신설하거나 관련 전문 인력을 새롭게 확보해야 하는 경우 자동성이 낮아진다.
이 기준에 비추어 볼 때, 수출보험제도는 자동성이 낮은 행정수단이다. 왜냐하면 수출보험서비스를 제공하기 위해서는 새로운 조직이나 기관이 필요하기 때문이다. 1900년대 초부터 나라별로 다양하게 수출보험서비스를 제공하기 위한 조직이나 기관들이 신설되었다. 중국의 경우 수출신용제도를 운영하기 위해 1986년 중국인민보험공사를 설립하였고, 미국의 경우 1934년 워싱턴 수출입은행 설립을 기점으로 수출보험서비스를 시작하였다. 프랑스의 경우는 1945년 프랑스무역보험회사가 설립되었으며, 벨기에에서는 1921년 정제부가 Ducroire/Delcredere 위원회를 설립하여 수출신용위험보증업무를 도입하였다. 한국의 경우 앞서 설명했듯이, 1969년 대한재보험공사의 설립을 기점으로 수출보험업무를 시작하였다. 이처럼 수출보험서비스를 제공하기 위해서는 기존의 행정조직만으로는 어려우며, 이를 위한 전문적인 조직이나 기관이 신설되어야 한다는 점에서 자동성이 낮다고 볼 수 있다.
제 4장. 결론
수출보험제도는 수입자의 계약 파기, 파산, 대금지급지연 또는 거절 등의 신용위험과 수입국에서의 전쟁, 내란 또는 환거래 제한 등의 비상위험 등으로 수출자 또는 수출금융을 제공한 금융기관이 입게 되는 손실을 보상하는 제도이다. 이를 통해 궁극적으로는 우리나라의 수출을 촉진하여 경제성장을 도모한다.
Salamon의 정책수단 분류에 의하면 이러한 한국의 수출보험제도는 정부의 기금으로 운영되기는 하지만 정부에 의해 직접 제공되지는 않으므로 낮은 직접성을 가지며, 보험가입을 강제하지는 않으므로 낮은 강제성을 가진다. 가시성과 자동성 측면에서는, 정부출연금 내역 등이 회계 상에 그대로 드러나며, 수출보험제도를 알리기 위한 정보 등이 홈페이지 상에서 제공되고 있기 때문에 높은 가시성을 가지며, 수출보험서비스를 위해서는 새로운 기관 신설이 필요하다는 측면에서 낮은 자동성을 가진다. 이처럼 Salamon의 정책수단 분류는 특정정책을 다양한 특성의 측면에서 이해할 수 있게 해준다.