주민참여 예산제도의 의의 및 가치
거버넌스로서의 주민참여 예산제도
사회가 점차 복잡해지고 국민 개개인의 욕구도 다양해짐에 따라 환경, 사회복지, 교육, 문화 등 다양한 분야의 사회문제의 정부 위주의 전통적인 해결은 여러 가지 한계를 낳는 양상을 보이고 있다. 이러한 시대적 흐름은 정부가 직면하고 있는 문제의 해결 가능성을 높이기 위한 새로운 노력을 모색하게 하였고, 이 결과 정부의 역할 분담을 통해 신속한 행정 대응력을 갖추어 나가는 새로운 정부관이 제시되었다. 기존의 국가 또는 정부 위주의 행정체제에서, 국가, 시장, 시민사회 혹은 정부, 기업 시민단체 간에 수평적인 협력적 관계를 형성 하는 행정의 거버넌스적 측면이 부각되고 있는 것이다.
즉, 시민 사회의 성장, 지방자치의 실시, 정보화 등 다양한 행정환경의 변화는 기존의 정부 위주 행정관리 방식의 변화를 초래하게 되었고 이에 따라 시민사회의 대표가 정책과정의 주요 참여자로 개입하는 거버넌스적 관리방식이 등장하는 기회가 점차 증가 하고 있는 것이다. 이처럼 거버넌스를 기존의 정부가 독점했던 권력의 행사를 대치하는 정책 행위자간 상호작용의 네트워크로 정의한다면 지역주민들과 시정부가 예산 편성권을 공유하며 함께 예산에 관한 결정을 하는 주민참여예산제도는 거버넌스의 한 형태라고 할 수 있다.
주민참여예산제도란 예산편성 과정에 주민이 직접 참여함으로써 주민들의 의견이 지방자치 단체의 예산 편성, 특히 사업의 필요성 판단이나 예산배분의 우선순위 결정에 반영될 수 있도록 하는 예산참여제도를 말한다. 기존의 예산 편성은 행정부의 고유 권한으로서 행정 각 부서에서 부서별 예산을 편성하고 이를 예산 주무부서에서 취합, 조정하는 것이 일반적이었다. 즉, 특정 사업의 포함여부, 규모, 타당성 등에 대한 결정은 행정부 내부의 폐쇄적 행정 절차에 따라서 이루어졌고, 이에 따라 일반시민들이 예산 편성 과정에 개입하기는 매우 어려웠다.
이에 반해 주민참여예산제도는 예산편성 과정을 지역주민들에게 공개하고 주민을 참여시켜 주민의 요구를 예산에 반영함으로써 재정운용의 투명성과 효율성, 책임성을 높이는 방안으로서 예산 과정에 거버넌스 시스템을 도입한 것으로 볼 수 있다. 주민참여예산제를 통한 거버넌스적 행정관리는 이전의 정부 중심의 행정 과정을 크게 변화고, 그 결과 예산 편성 과정에서 주민의 요구 투입을 제도화 할 수 있는 시스템이 구축되었으며 지방자치단체가 독점적으로 행사해왔던 예산편성권이 지역사회와 지역주민에게로 분권화되었다. 이를 통해 예산 편성 단계에 지역주민의 의견을 적극적으로 반영 할 수 있게 되었고 지역의 당면한 현안 과제에 대한 공급자 중심이 아닌 실수요자 중심의 우선순위 선정이 가능하게 되었다.
즉, 지역 주민의 행정수요에 효율적으로 대응할 수 있는 시스템 구축이 가능하게 된 것이다. 또한 지역주민들이 행정 과정에 참여함으로 인해 지역 주민들에게는 정부신뢰의 계기가 되었고, 동시에 관계 공무원들에게 있어서는 보다 투명하고 공정하게 일을 처리할 수 있는 분위기의 강화 효과가 발생하였다. 이처럼 주민참여예산제는 거버넌스적 측면에서의 민관 협력의 강화를 통해 참여 민주주의의 확대 실현과 지방정부와 지역 주민간의 상호신뢰구축에 긍정적인 효과를 이뤄냈다. 이러한 점들에 비춰볼 때 주민참여예산제도는 협력적 네트워크를 기반으로 하여 참여와 상호협력으로 나아가고자하는 거버넌스의 하나의 형태로써 의의를 지니며, 예산의 결정을 포함하여 예산운영에서의 주민의 직접적인 참여와 합의를 강조하여 시민들의 예산주권을 극대화시키고자 했다는 점에서 의미를 가진다고 할 수 있다.
행정 이념, 가치와 주민참여예산제도
민주성, 책임성
민주주의 제도 하에서 적어도 규범적으로는 주민의 의사에 따라 공공지출 및 조세의 내용이 결정된다. 이러한 주민의 선호를 취합하여 이를 확인할 수 있는 기제는 투표라는 방식으로 이루어지는 것이 일반적이다. 문제는 모든 개인들의 직접 투표로 국민의 선호를 파악하기 위해서는 상당한 비용이 들며, 일반 국민들이 충분한 정보를 알지 못한다는 것이고, 이를 근거로 재정 의사결정에 전문성을 가지고 있으며 보다 많은 정보를 가질 수 있는 대표자가 정책을 결정하는 대의민주제가 보편적으로 인정되어 왔다. 기존의 정부 중심의 패러다임에서 주민들은 투표권을 사용하여 정부를 구성하는 간접민주주의에 참여하고, 직접적으로 정부의 결정에 참여하는 것은 한정되어 있다. 즉, 주민의 대리인으로서 정부는 주민들에게 필요한 재화와 서비스를 효과적으로 공급하기 위해서 주민들의 의사를 수렴하는 등 일정 부분 주민참여를 보장하지만 결정권을 공유하지는 않는다.
그러나 국민과 정부의 관계를 주인-대리인의 관계로 본다면, 국가 전반의 공공지출에 관한 결정 및 집행에 대해서 대리인인 행정부 관료와 의원이 주인인 국민의 의사에 반하는 결정을 할 가능성이 있고, 이를 통제하는 방안으로 주인인 국민의 직접적인 참여 즉, 직접 민주제 형태의 보완적 장치로서 주민참여예산제의 필요성이 대두된다. 즉, 기존의 대의제도가 국민의 공공지출에 대한 의사를 정확히 대변하지 못하는 측면이 있을 뿐 아니라, 대의민주제가 반드시 사회적 효율성을 높이는 제도라고 볼 수 없다는 점에서 이러한 제도의 도입에는 바람직한 측면이 있다. 주민참여예산제를 통한 예산편성과정의 시민참여 확대는 재정민주주의 측면에서 시민들이 재정의 주권자로서 개입하여 기존 의회에서의 예산편성 및 심의 결정의 한계를 극복하여 지방재정에서의 민주적 대응성과 책임성을 확보할 수 있게끔 한다.
따라서 대의민주제 하에서 운영되어 온 정책결정과정, 특히 지방자치단체의 운영을 위한 가장 중요한 의사결정영역인 예산편성과정에 대해 지역주민들이 직접 참여할 수 있는 기회를 제도적으로 보장하고, 더 나아가 예산편성에 관한 권한을 집행부와 지역주민들이 공유하는 것은 지역주민들의 재정주권을 회복하고 실질적인 재정민주주의와 참여민주주의의 실현 측면에서 바람직하다고 할 수 있다.
결과적으로 주민참여예산제도는 지방정부와 의회의 본래적 기능을 극복하고 대체하는 제도로써 고안된 것이라기 보다는 양자가 본래의 기능을 민주적 책임성과 대응성을 바탕으로 충실히 수행하도록 하기 위한 조정 기제로서의 목적을 갖고 있다고 볼 수 있다. 그러한 의미에서 주민참여예산제도는 대의제민주주의가 갖고 있는 문제점을 공동의 노력으로 해결하기위한 일종의 문제해결적 성격을 갖는 노력이라고 볼 수 있을 것이다.
효율성
기존의 관료 및 행정부 중심의 폐쇄적인 예산 편성 방식은 관료정치에 의한 예산편성 과정에서의 내부효과와 목표 대치 현상 등 관료실패로 인한 예산의 비효율성이 야기될 수 있고, 복잡하고 다양한 환경에서 관료들에 의한 예산 편성은 주민들의 수요를 반영하는데 한계가 있다. 만약 공공부문의 기능이 효과적으로 지속 될 수 있었다면 주민참여예산제도는 불필요한 제도였을 것이다. 그러나 우리의 지방자치단체의 재정과 관련된 의사결정구조는 일련의합리적인 과정을 전제로 한 것이라기 보다는 계층적 권한 구조안에서 의사결정자들의 영향력과 관여가 과도하게 인정되는 형태를 취해왔다.
이러한 문제 상황에서 주민참여예산제도는 자치단체장과 지방의회의 인기 위주의 예산 편성이나 관료적 예산 편성 과정에서 야기될 수 있는 예산 낭비나 지방 재정의 비효율성을 극복할 수 있는 제도로서 필요성이 인정되고 있다. 즉, 주민참여예산제는 주민들이 예산 과정에 직접 참여함으로써 사업의 필요성과 타당성, 예상되는 효과에 대해 평가하고 주민의 입장에서 가장 효율적으로 예산을 배분하여, 주민 만족과 삶의 질을 높일 수 있는 제도적 장치라고 할 수 있다. 또한 불필요한 낭비를 줄임으로써 실질적인 예산 감축 효과를 달성할 수 있는 동시에 중요한 지역 현안에 집중적으로 예산을 배분함으로써 지방 행정의 효과를 증대시키는 역할을 하기도 한다.
이러한 효과는 주민참여예산제가 재정 상황이 열악한 지방자치단체의 경우 재정확충이 가능하도록 하는 발전적인 대안이 될 수 있음을 시사한다. 그러나 한편으론 주민참여예산제도에 의한 예산결정이 단기성, 분배성 정치성, 복지성 위주로 결정되어 예산 지출의 경제적 효율성이 저하될 수 있으며, 주민의 참여와 합의를 기반으로 주민들의 예산주권을 극대화하는 과정에서 예산운영의 효율성과 지출가치의 극대화는 달성되기 어렵다는 주장이 있다. 이는 예산편성이 전문지식을 요구하는 정책결정인데 반해 참여하는 시민들이 모두 전문가일 수는 없다는 점에 기인한다.
투명성, 공정성
주민참여예산제도는 관료 및 행정부 중심의 폐쇄적인 예산편성으로 인해 발생하는 문제를 통제하고, 예산편성과정의 투명성과 공정성을 확보하기 위해 고안 된 제도라고 할 수 있다. 즉, 예산결정과 집행 과정에서의 주민의 참여를 통해 공정하고 투명한 예산 운영을 담보하는 제도라도 할 수 있다. 한편 주민참여예산제도를 성공적으로 운영하기 위해서는 지방 재정 정보의 공개가 활성화되어야 한다는 점에서 지방재정의 투명성 확보와 동시에 지역주민의 알권리를 보장하는 데에도 기여할 수 있을 것이다.
합리성
합리성에는 내용적 합리성과 정치적 합리성이 있다. 내용적 합리성(substantive rationality)은 주어진 목표와 제약조건 하에서 목표달성을 위한 최적의 수단을 선택하는 행위를 의미한다. 이러한 내용적 합리성을 중시하는 측면에서는 목표달성을 위한 최적대안의 제시에 초점을 맞추며, 의사결정자의 지식과 인지능력의 한계는 큰 고려변수가 아니다. 그러나 실제 이러한 완전한 의미의 합리성은 현실적인 한계, 즉 제한된 인지능력으로 인해 불가능하므로 선택의 과정을 결과보다 중시하는 절차적 합리성에 대한 논의를 하게 된다.
문제해결을 위한 대안탐색이 어떻게 이루어지는가 및 어떤 선택기준을 사용하여 특정대안을 선택하는가 등의 문제해결의 과정을 중요한 관건으로 보게 되는 것이다. 정치적 합리성은 정책결정구조의 합리성에 근거하며 다수결 원리에 의한 결정이라고 한다. 따라서 정치적 합리성은 보다 나은 정책을 결정할 수 있는 절차적․제도적 구조가 마련되는 경우에 달성된다. 일반적으로 정치적 합리성은 다원주의 정치체제하에서 다양한 이해관계자들이 정책결정과정에 공정하게 참여하고 참여자들 간 공개적 토의, 협상, 합의를 통해 불일치를 해결함으로써 달성될 수 있다 그러한 의미에서 공공지출결정에 있어서 주민들이 직접 참여하여 주요사항을 결정하는 직접 민주제의 도입은 정치적 합리성 측면에서 의의를 지니는 것이다.
주민참여 예산제도의 의의 및 가치 – Could be Ok